Inga workshops utan per diem. Att biståndspengar används till traktamenten för tjänstemän leder inte bara till kostnader som är svåra att försvara, det skapar även fel incitament. Biståndsaktörer behöver mer självkritiskt reflektera kring hur de bidrar till snedvridna belöningssystem, skriver Annie Sturesson.
Jag kom i kontakt med termen ’per diem’ redan under min första arbetsvecka som biståndsarbetare. Som nyanländ programhandläggare vid EU-delegationen i Burkina Faso 2010 deltog jag vid ett möte på justitiedepartementet i Ouagadougou där en studie om reformer inom rättssektorn lanserades. Under mötet blev jag positivt överraskad av den goda uppslutningen och av att tjänstemän från flera olika departement aktivt deltog i diskussionen. I pausen dukades ett bord upp med te och jordnötter. Medan jag och min kollega ställde oss i kön till fikat bildade tjänstemännen en separat kö. Kön ledde fram till ett bord där en kvinna satt och prickade av deltagarna och delade ut kuvert. Jag tittade frågande på min kollega som förklarade:
– Per diem. Sitting allowances.
Per diem, eller traktamente, ska ersätta tjänstemän för kostnader (logi, mat och transport) i samband med möten och kurser utanför arbetsplatsen. Men i praktiken har per diem i utvecklingsländer blivit ett sätt att kompensera tjänstemän för deras låga löner. Tyvärr har bistånd i många länder bidragit till detta. Konkurrensen mellan biståndsaktörer gör att per diem ofta används för att säkerställa ett högt deltagande av statliga aktörer vid möten och workshops. I många biståndsländer är det numera omöjligt att anordna en välbesökt workshop utan att betala ut per diem. Jakten på traktamenten påverkar inte bara vem som deltar vid möten, utan även hur och var de äger rum.
Fler möten – mer pengar
Att beskriva per diem som ett biståndsfenomen vore fel. Många utvecklingsländer har komplexa regelsystem för olika ersättningar och förmåner. I Burkina Faso är till exempel ersättningsnivåerna för statligt anställda fastställda i fem olika presidentdekret. En tjänsteman som deltar i en kurs i sin hemstad kan förvänta sig en reseersättning på ca 100 kronor. Detta är inte en obetydlig summa i ett land där en genomsnittlig månadslön ligger på ca 1500 kronor. Systemet med per diem medför att tjänstemän belönas för antalet möten de går på och inte för att utföra sina dagliga arbetsuppgifter. Studier från hälsosektorn i Burkina Faso visar exempelvis att sjukvårdpersonalens ”inkomst” från per diem ofta överstiger deras månadslön.
Fel person på kursen
Biståndsaktörer finansierar och anordnar ofta kurser för lokala tjänstemän som en del av sina kapacitetsbyggande program. Möjligheten att få per diem, särskilt i hierarkiskt uppbyggda organisationer, riskerar dock att leda till att fel personer deltar vid möten och kurser. När jag arbetade vid finansdepartementet i Uganda från 2014 till 2015 var det tydligt att kurser och per diem användes som ett informellt belöningssystem. Vem av handläggarna som hade de rätta förkunskaperna och som yrkesmässigt skulle tjäna mest på att närvara vid en kurs var sekundärt.
Särskilt eftertraktade bland mina kollegor var kurser som anordnades av IMF på Mauritius och kurser i Dubai eller Jeddah, finansierade av den islamiska utvecklingsbanken. Min chef vid enheten för biståndskoordinering reste i princip varje månad på möten och kurser runt om i världen. Till vilken grad alla dessa kurser höjde hennes kompetens har jag svårt att bedöma, men tydliga var däremot konsekvenserna på enhetens fortlöpande arbete som ofta stannade upp under hennes frånvaro.
Tjocka kuvert på dyra hotell
I Uganda arbetade jag även under en kort period med civilsamhällesorganisationer som bedrev påverkansarbete om transparensfrågor inom oljesektorn. Ett effektivt påverkansarbete kräver ofta möten på flera nivåer – från gräsrotsnivå upp till den högsta politiska eliten. Problemet är att desto högre uppsatta personer som man vill ska delta, desto tjockare kuvert krävs det. För att få parlamentariker att delta behövde möten anordnas på dyra hotell, gärna på ett antal mils avstånd från Kampala så att nattraktamente på 150 till 200 dollar betalas ut. Man behöver inte vara en biståndskritiker för att ifrågasätta hur kostnadseffektiva dessa möten blir. Biståndsaktörer bör därför vara varsamma och självkritiska kring de metoder som används för att nå olika mål – hur goda dessa mål än må vara.
Hur skall biståndsaktörer förhålla sig till per diem?
Tyvärr finns det inga enkla lösningar. Att ersättningsystemen ser ut som de gör i många utvecklingsländer beror till stor del på större strukturella problem. Därmed kan det vara svårt för individuella biståndsaktörer att påverka systemet, åtminstone på kort sikt. Ett första steg är dock att öka medvetenheten inom organisationen om vilka snedvridna incitament per diem kan leda till, för att undvika att stärka systemet ytterligare. För att en organisation skall locka rätt personer till att delta vid en workshop eller en kurs bör krav på förkunskaper och motprestationer tydliggöras. Vad gäller tjänstemäns lönestrukturer är det knappast en långsiktig lösning att biståndsmedel används som kompensation. Däremot bör det finnas utrymme att stödja statliga förvaltningar i att utveckla belöningssystem där tjänstemän belönas för prestationer och inte för hur flitiga de är på att gå på externa möten. Likaså kan det vara berättigat att fråga sig om en workshop på ett flerstjärnigt hotell med tillhörande kuvert verkligen är det mest effektiva sättet att bedriva påverkansarbete.
Annie Sturesson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se